本文作者：廣東省城規院住房政策研究中心首席研究員 李宇嘉

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這兩天，“14號文”關於住房體系的新表述引發熱議，推動新一輪“房改”的新聞衝上熱搜。

暫先不論是不是新一輪“房改”。改革是漸進的，也是倒逼的。從這個角度來看，對於“14號文”提出的兩個任務“加大保障性住房建設和供給，推動建立房地產業轉型發展新模式”，我認為是針對當前樓市突出問題而提出。也即，舊模式難以為繼，樓市持續下墜，亟待新模式。

我們面臨的樓市形勢是：新開工回到2009年水平，商品房銷售回到6年前水平，賣地數據不公布了，房價陰跌了2年多。從2021年底開始的救市，到現在近兩年了，但史無前例的寬松政策打下去，效果想必大家都看到了，非常的不理想。理論上講，我們有500億平米的存量住房，每50年更新一次（壽命為50年），每年也有10億平米。這應該是底線了！

再加上，還有改善型需求，人口流動帶來的需求，12億平米能守得住。但從新開工和供地來看，從海量二手房掛牌看，從“All in”轉向“All out”趨勢之迅猛看，10億平米底線，不能太樂觀。

但同時，我們發現，需求潛力還很大。比如，盡管身邊的人多數有房了，但大多數人對居住不滿意，存量房屋品質確實乏善可陳；比如，珠三角住房自有率只有46%；再比如，全國有新市民、外來人口3-4億，多數人沒有房。對擁有產權住房，上升到階層晉升的焦慮。

一邊是房子賣不掉，一邊是需求嗷嗷待哺。

因此，沿用傳統的管理模式，即需求端各種激勵措施，比如給資格、加杠桿、降門檻等，甚至給大家搖旗吶喊、加油助威，“看好你、一定行”，讓市場提振信心、扭轉預期等，作用空間很小了。

問題的癥結，就在於供需錯配。

實事求是講，地產在過去20多年工具化特征突出，商品房是賣給有錢的、能加杠桿的，導致屬性扭曲、房價奇高。但國民收入是“金字塔”的結構。於是，出現需求斷層和庫存高壓。

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房改也好，打造新模式也好，強化住房保障也好，就是要解決這個問題。過去，每次市場下行，靠舊模式硬生生拉起來，屢試不爽，導致我們沒有經歷完整的房地產周期。現在，之所以呼喚房改、呼喚新模式，完全是因為，舊模式搞不下去了。新模式，離不開住房保障真正發力。

基本邏輯就是，通過政府主導的保障房，讓住房困難人群享受城市化的公共服務，從而成為市民，構建“先租後買”、“先小後大”、“先上車後改善”的住房資產擁有階梯，最終成為城市的有產者。這樣，商品房市場有效需求不足，導致的需求斷層和庫存高壓，才能破解。

事實上，從1998年開始大搞經適房，到2007年國家發布24號文，住房保障進入快車道，特別是2008年啟動“3600萬套”保障性安居工程，2021年在人口凈流入城市籌建900萬套保租房等，住房保障搞了16年了，從量上來看，能覆蓋20%的城鎮人口。但效率成問題：

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一是，由於商品房價一直在上漲，而產權式保障與市場銷售是打通的，始終難以避免尋租或套利的局面，導致有的無法配置給需要的人。

比如，經適房、限價房、安居房、銷售型的人才房；比如，一些拆遷安置房，補繳地價也能上市。

二是，住房保障主要局限於戶籍低保低收入的，盡管有的城市也在擴面（保障常住人口），但力度不夠，口惠而實不至。

比如，2014年國家就提出，住房保障覆蓋面要擴張到非戶籍人口，包括農民工，但兌現度不夠。

三是，住房保障沒有適應人口結構的變化。對於大城市來講，住房困難群體最突出的有三類人群：新市民、年輕人、外來人口，新就業大學生，戶籍無房戶，為社會提供基礎服務的工薪階層。

四是，保障性住房與商品住房，在區位、品質、公共服務上的差距明顯，背後反映的是，地方是否真的重視住房保障。

圖：我國住房保障體系發展的歷史脈絡

不去大力度建設保障房，必然要容忍城中村、工廠宿舍、遊離於城市公共服務外的商品租賃住房等非正式住房的存在。但是，非正式住房和保障性住房最大的區別在於，前者無法享受城市化的服務，也就無法融入城市，無法成為真正的市民。於是，大城市的住房形態，就呈現“二元分裂”態勢，即針對中高收入的商品房和中低收入的非正式住房，中間形態弱小。

住房保障力度不夠，就意味著“二元分裂”無法彌合，住房消費階梯斷層。也就意味著，住房消費升級，主體就是前期買了商品房的群體，而多數租賃人群“先租後買”的梯度很難實現的。

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在房價不高、城市化快速推進、房價上漲預期強烈的樓市“上半場”，“二元分裂”導致的需求斷層不明顯。但樓市進入“下半場”，上半場的動力（房價預期、加杠桿、高收入資產配置）褪去，而中間層未經由保障房的扶持而成為有支付能力的購房群體，於是就出現需求斷層。

此次，14號文，關於配售型的保障性住房，最大的特征，就是“成本價供應、封閉流轉”。對該類型住房，土地是劃撥的（或盤活存量土地），資金來自低息貸款或債券，建設主體的國企城投。這樣的組合能最大限度降低建設成本，實現成本價供應，讓最廣泛的困難群體納入保障。

封閉流轉，一方面能杜絕尋租或套利，使得房源分配給最需要的人群；另一方面，也能避免後期套現導致二手房掛牌量大幅度增加，衝擊商品房市場。

多說一句，樓市的“上半場”，獲取地產紅利的激勵下，都在“做多”，包括對產權式保障房的謀求。但是，進入下半場以後，套現落袋的情緒集中、賽道擁擠，表現在二手房掛牌量不斷創新高，資產價格下跌。

個體理性，但集體非理性，合成謬誤，這是個共輸的結局。

從人群來看，根據14號文的規定，主要有三類“住房困難”人群：

一是，戶籍無房戶，也被稱為“夾心層”。當入戶門檻越來越低、房價越來越高，很多戶籍無房戶就變成了住房困難群體（但不符合低保低收入範疇），入戶幾年了，卻買不起房；

二是，新就業大學生。他們享受過高等教育的紅利，但不再認為是天之驕子，因為房子都買不起。在“買房並真正融入城市（享受城市公共服務）”的道路上，是最焦慮、最卷的一個群體。

三是，為社會提供基礎服務的工薪階層。這些年，考公、考編、進國企的人多了，但隨著社會管理事務下沈，街道、社區、居委為代表的基層，工作強度越來越大，社會治理的責任和壓力空前，而薪酬績效的狀態，大家都清楚近期的變化。這些人群，也是住房困難人群。

因此，未來的住房保障，分為兩大塊：一是配租型的，包括針對城市低保低收入群體供給兜底式保障，即公租房；也包含保租房，針對收入不太低，不符合公租房條件，但也買不起房的群體；二是配售型的，即針對有一定收入積累，想獲得產權住房，但支付能力弱的購房困難群體。

這就是近期熱議的配售型保障性住房。

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目前來看，戶籍低保低收入的群體，基本上實現了“應保盡保”。未來，應該學習新加坡、德國等發達國家，在住房問題（“有房住”）基本解決的基礎上，將住房保障的範圍擴大到所有住房困難群體。多說一句，我們學習新加坡住房制度，不是學習其形式，而是學習其內核。

即，以威權落實“居者有其屋”的理念，保障每一個國民能健康、體面獲得居住，並能享受到圍繞居住的均等化公共服務。比如面向居民日常飲食起居的社區服務，子女能就近接受相對均等化教育等。而不對房地產既要、又要、還要，導致保障靠後，“居者有其屋”無法落地。

圖：新加坡存量住房供給的結構（%）

或者，僅僅是為完成保障房的“量化目標”，至於建得好不好，配套是否到位，通勤成本能否接受，是不是待保障人群所需要的等，一概不管。我們有自上而下的執行力，完全可以學習新加坡的威權治理模式，從而將新的住房保障制度落實到位，真正解決中間斷層的問題。

前面講了，改革是漸進的，但也是倒逼的，現在到了倒逼的時候。否則，房地產可能面臨“失速”的風險，資產價格面臨暴跌的可能。推動新模式落地，有兩個抓手：一是規劃建設保障性住房，推進產權住房供給側改革；二是推進城中村改造，推進租賃住房供給側改革。

二者共同的目的，就是以供給側改革來糾偏供需錯配，讓有效供給順應有效需求，解決需求斷層的問題，促進“先租後買”、“先上車後改善”的健康循環。本質上，也是實現居者有其屋，打造中產階層。不管是配租型的保租房、配售型的保障性住房，都是城市公共服務的載體。這樣，3-4億的新市民、年輕人、新就業大學生、工薪階層，也就融入了城市。

我們從不缺乏住房頂層設計，每一個專家都可以描繪出一張美好藍圖。但是，一分部署、十分落實。過去，房子的問題是“總量短缺”，敞開口子搞建設就行了。但現在，房子總量不缺了，空置率很高，盡管有結構性短缺，但買房的預期變了，供應怎麼匹配需求是一門學問。

否則，可能供出來的房子賣不出去，產生新的空置、資源浪費。比如，新的保障房土地要劃撥供應，但對於大多數城市來講，只有外圍有大量的劃撥用地，但外圍廣義庫存要5年以上才能消化完，而且外圍區域的房價在下跌，建出來的房子能不能賣出去，這不能不考慮。

另外，存量時代了，關鍵是盤活存量用地，而企事業單位、學校醫院有大量用地可以建設，且不需要改規劃、補繳出讓金。但在所有經濟主體的眼裏，土地是優質資產，能否拿出來建設和向全社會成本價配售，是個大問題。之前，保租房也考慮過這個渠道，但效果不佳。

像前面所說，新加坡的住房制度好，靠的是威權落實“居者有其屋”，包括靠威權落實土地低價征收，落實中央公積金、低息貸款，落實全國700 多所學校和公園等公共服務平等分配。

我們能否做到這一點，有幾個觀察指標：

一是，是否願意把優質地塊拿出來；

二是，是否能攻堅克難、有擔當有突破，把存量土地盤活（低效供地占比40%）；

三是，是否區位和品質比肩商品房。

來源:金融界